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■侯新義。
公眾意識的缺乏可以說是中國社會生活中的一個主要問題。雖然自唐代以來，歷代中央政府都通過法律法規對城市公共安全衛生做出了專門規定。比如《大明法》中就有一條“侵街規則”，規定“凡侵占街巷建房、建園者，給予六十員，恢復其令。穿墻穿臟的，給40。”呂坤等地方官員也在自己的管轄范圍內強調，“手印官每年二月都要挨家挨戶下令官溝，或者在中路挖下水道，并用磚石蓋起來，或者挑兩邊的陰溝，讓它競爭。如果有一個障礙，車主將承擔十倍的罰款?！钡牵偟膩碚f，由于缺乏有效的制度、公共設施和專門的管理機構，這種亂象，尤其是在公共空房間，可以說是中國傳統城市的普遍現象。
晚清受西方影響，近代市政管理體制開始在中國出現，并基本沿著開埠的時間和路徑逐步形成。1900年八國聯軍占領天津后，設立了臨時政府衙門。為了徹底改變天津惡劣的衛生條件，衙門設立了衛生局，由專門人員負責管理環境衛生、食品衛生、衛生統計、疾病預防和檢查等。填補了中國傳統行政管理的不足，將西方現代市政管理的經驗和理念引入中國大陸。第二年，該局制定了中國歷史上最早的地方衛生法《廉潔地方憲章》，并依法實施，深刻改變了天津人民的生活，大大改善了困擾中國歷代統治者的老大難問題。1902年，竇通衙門解散，袁世凱收復天津后保留衛生局。與警察總部一起，直接歸直隸總督管轄，可見袁世凱對城市衛生管理的重視。為了充分發揮其作用，袁世凱效仿都統衙門，在衛生局設立了衛生巡邏隊，天津出現了中國歷史上最早的衛生警察。警察的主要工作是檢查城市地區的衛生，監督檢查食物，清理道路、橋梁和溝渠。
據統計，1905年，天津衛生局共有衛生巡邏隊110人，根據著裝特點，被稱為“黃袖頭”。此外，還雇傭了約200名清潔隊工人，這對于當時天津市的規模、人口和其他機關來說是相當可觀的。然而，由于城市的快速發展、人口的快速增加以及衛生巡邏的權限有限，仍然不能滿足城市的需求。比如1905年，衛生巡邏隊開始整治市民在城市亂倒污水的行為。但由于這種行為多在夜間或凌晨無人時進行，衛生巡邏隊無法通宵巡查，所以希望巡邏民警能給予幫助。1907年，衛生局專門成立了掃地組，內部分工更加細化。經與巡警局協商，共同制定了《天津市掃地組章程》，明確規定“巡警人數眾多，在衛生巡邏過程中如有未得到妥善照顧的地方，巡警應協助其力量處理。”“在大街上潑水，在小巷里拉屎的人，晚上都很嚴重。巡警和衛生巡警要一起檢查，嚴禁入內?！贝送?，我們正在探索健康巡邏和巡邏巡邏之間的有效合作方式，共同承擔城市健康管理。
這時，在其他城市，健康管理已經被納入新成立的派出所范圍，但天津有一個特殊的制度。衛生巡邏隊和巡邏警察不僅合作，還爭奪權力。經過幾年的爭吵，衛生局終于被廢除，其權力像其他城市一樣被分配給警察局。
(作者系南開大學法學院副院長、教授)
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